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Modernización: para que o para quienes

DESCENTRALIZACION FISCAL Y MODERNIZACION MUNICIPAL

(…) no existe descentralización sin iniciativas autonómicas, así como no existe democracia sin ciudadanos. La capacidad de generar, prever, planear, ejecutar y evaluar sus espectivas iniciativas en los asuntos que le son propios, así como las condiciones económicas, institucionales, sociales de su ejercicio (…), se conocen como iniciativas autonómicas. Reforma Descentralista Peruana, enfoque territorial y autonómico. Manuel D. Ego Aguirre. Lima, junio 2003

Luego de haber superado la crisis económica del periodo 1998-2001 (crecimiento medio de 0.82%), las expectativas de crecimiento futuro de la actividad productiva fue particularmente importante y el inicio de este largo crecimiento se inició en el año 2002 cuando la economía creció 5% en un periodo muy difícil para América Latina, donde la crisis mexicana y asiática debilito las relaciones de producción y de transacción. El MMM 2004-2006 contempla por primera vez este fuerte crecimiento y pone énfasis en el proceso de descentralización del país y pronostica la implementación de la descentralización fiscal, que simple y sencillamente es: los gobiernos locales y regionales, en un momento dado, van a comenzar a financiar su desarrollo en función de lo que cada circunscripción geográfica es capaz de recaudar y con este proceso se rompe (progresivamente) el cordón umbilical de dependencia entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales en materia financiera; lo que implica que cada región o departamento va generar sus propios recursos y, de la misma forma, podrá administrar de acuerdo a su capacidad y a su criterio sus recursos sin depender en exceso de los fondos públicos nacionales.

El premio al esfuerzo fiscal que realicen las regiones, en materia tributaria, serán compensadas con mayores fondos y observando que los gastos sean de calidad. Es decir, las instituciones no solamente tienen que diseñar una arquitectura pública cimentada en la demanda de profesionales y técnicos de calidad, que con su capacidad, puedan reestructurar procesos y actos administrativos, sino que sean capaces de crear redes de producción y un tejido social sólido que le garanticen la sostenibilidad de sus ingresos propios, la efectividad de sus gastos y la garantía de una producción con enlaces hacia atrás y hacia delante, particularmente creando e instalando infraestructura básica productiva y, creando y dinamizando mercados intermedios, para que el crecimiento y posterior desarrollo se generen desde el interior y desde adentro, con énfasis a una economía con inclusión.

Fue a partir de entonces cuando se decide realizar el proceso de descentralización, con el propósito de que todos los peruanos puedan beneficiarse con el incontenible crecimiento de la economía peruana estimado a partir del 2002, y para ello se tenia que ir transfiriendo y facilitando, a través de un marco legal, a los gobiernos subnacionales proyectos y actividades para que sean ellos mismos los que administren sus propios recursos.

No solamente se abre la posibilidad de encarar las cuestiones financieras optimizando y valorizando las potencialidades de cada zona; sino que facilita, a través de la ley de presupuesto, de endeudamiento público y en la ley de responsabilidad y transferencia fiscal, a los gobiernos regionales y locales de buscar financiamiento externo a largo plazo para financiar proyectos de envergadura y de impacto, siempre y cuando cumplan la exigibilidad que el caso amerita. La cobertura del endeudamiento no podrá, en ningún caso, ser mayor al 25% de los ingresos corrientes

Un primer indicio de este largo proceso de descentralización, para los gobiernos locales, se concibe con la publicación de la Ley N°27630 (publicada el 12/01/2002) que modifica, en su artículo pertinente, la Ley de Tributación Municipal y que se incorpora en la Ley de Bases de la Descentralización, Ley N°27783 artículo 47°. La Ley N° 27630 precisa “Los recursos que perciban las Municipalidades por el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) serán utilizados íntegramente para los fines que determinen los Gobiernos Locales por acuerdo de su Concejo Municipal y acorde a sus propias necesidades reales. El Concejo Municipal fijará anualmente la utilización de dichos recursos, en porcentajes para gasto corriente e inversiones, determinando los niveles de responsabilidad correspondientes."

El mapa de distribución de los criterios de utilización del Foncomun por parte de los gobiernos locales, a lo largo del tiempo se muestra en el siguiente cuadro:

Sin embargo, con la apertura en el uso de los fondos públicos cuya fuente es el Foncomun, para que sean los propios gobiernos locales las que distribuyan sus inversiones en función de su propia realidad y necesidad; los gastos corrientes o gastos de consumo, que involucra, gastos en remuneraciones, pensiones y los gastos en bienes y servicios, fueron progresivamente fortaleciéndose y desplazando los recursos destinados a inversiones, que en conjunto no superan el 30%.

Para darnos una idea de la proporción en gastos en inversiones que destinaron los concejos municipales del ámbito de la región Loreto, por el total de ingresos que percibieron en el 2009, esta llegó al 34.3%; es decir invirtieron 176.3 millones de soles de un total de S/. 514.1 millones percibidos. Esta desproporcionalidad en la proporción de la distribución de los gastos, sometiéndose a un criterio subjetivo del conocimiento real de nuestras necesidades y sin tener objetivos definidos y sin saber que es lo que queremos como región a largo plazo, ésta nos conduce a un sólo y único camino: el crecimiento de la desigualdad y la extensión de la pobreza.

Una prueba, muy forzada y en una coyuntura diferente, de lo que significa la autonomía y la descentralización financiera se observo en el año fiscal 2009. Las dos fuentes que sustentan los ingresos para financiar proyectos y actividades a nivel de gobierno regional y local, disminuyeron significativamente: el canon petrolero disminuyo 60% respecto al año 2008, con un monto superior a los S/. 199 millones de soles. De igual manera, el Foncomun disminuyo en 45% y el monto dejado de percibir es de S/.135 millones. En conjunto, estos dos recursos financieros transferidos por el gobierno central, hacia la región Loreto disminuyó en S/. 333.78 millones, ya sea por la disminución del volumen de recaudación del IGV como producto de una contracción de la economía y, por una menor cotización del crudo en el mercado internacional combinado con una disminución de la producción de petróleo.

Como el presupuesto público esta atado a las transferencias del gobierno central, y el aporte por ingresos internos (propios) que ejecutan el gobierno regional y los consejos municipales es marginal (no superan el 3% del ingreso total), entonces la dependencia financiera se incrementa así como su riesgo en un momento dado. Al no existir mayor esfuerzo por incrementar sus ingresos propios y acostumbrados a los gastos estériles y asumir compromisos a muy corto plazo; la disminución del canon petrolero y Foncomun demolió sus expectativas de gastos que agotó sus respectivos presupuestos al quinto mes del año 2009, forzando al endeudamiento interno y exigiendo al gobierno central compensaciones para poder cumplir, al menos, con su presupuesto participativo.

La descentralización fiscal, así concebido, va generar convulsión social y presupuestal. Jamás se ha concebido criterios de prevención y mantenimiento en el presupuesto y, sobre todo, reserva de contingencia. Si todo lo que ingresa se gasta (y aún te falta), sobre todo en gastos corrientes, es predecible que la institución, aparentemente fuerte, es, en su dimensión real, débil. Y en su dimensión objetiva es débil, porque va depender aún más de factores externos; es débil, porque la brecha social se incrementa irreversiblemente; es débil, porque su componente humano, esta acostumbrado a recibir y a gastar, que es fácil, pero no esta acostumbrado ni entrenado a crear ni generar recursos ni proponer gastos de calidad; es débil, porque no hemos sembrado la cultura de la autosuficiencia y la sostenibilidad, más, el concepto y el mensaje que se dirige a la población, sobre todo los que se encuentran en situación de vulnerables, esta dirigido al apoyo y a la dependencia.

La descentralización fiscal va de la mano con el proceso de modernización municipal e institucional, todas ellas tendientes a generar un marco de consistencia, coherencia y sostenibilidad de la institución en el tiempo, como ente ya reestructurado, con una fuerte dosis de simplificación administrativa, con una mejora en la calidad del gasto y, sobre todo, de una institución más cerca de resolver las necesidades más inmediatas de la sociedad.

Hace exactamente un año (marzo 2009) se crea la Ley de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal (Ley N°29332) y que se materializo con la aprobación de los Decretos Supremos Nos. 003 y 004-MEF (12/01/2010), donde se establecen metas y objetivos y, sobre todo, los montos a ser transferidos a cada una de las municipalidades distritales del Perú, entre ellas a las 51 municipalidades de la Región Loreto.

A comienzos del mes de abril de 2010, las municipalidades de la región Loreto, recibieron por concepto de Modernización Municipal e Incentivos, la cantidad de 20,2 millones de soles, que represento el 50% de lo programado, con el compromiso de ejecutar gastos específicos de acuerdo a los lineamientos establecidos por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

Los montos destinados a la modernización serán utilizados exclusivamente para:
a).- Mejorar los niveles de recaudación de los tributos municipales (básicamente impuesto predial),
b).- Simplificación de tramites (clima de negocios),
c).- Ejecución en gasto de inversión (infraestructura básica, limpieza, seguridad ciudadana),
d).- Reducción de los índices de desnutrición crónica infantil.

Han transcurrido cuatro (4) meses desde que estos fondos fueron depositadas a las cuentas de cada municipalidad distrital, y la pregunta lógica es si efectivamente están gastando, con eficiencia, de acuerdo a los lineamientos de estado o están haciendo con ella lo que ellos mismos saben hacer: dilapidar; y es que estos fondos se transfirieron en un momento no oportuno, donde la mayoría de los alcaldes están postulando a la reelección y ninguno va con la suya; de hecho tienen que utilizar otros fondos para financiar sus respectivas campañas.

Todo hace indicar que la mayoría de ellos (alcaldes) están utilizando (o malversando) estos fondos para un propósito diferente por la que fue creada, y es que la propia norma legal del programa de modernización no tiene ninguna penalidad.

Esto es un momento propicio para que, actuando y pensando sanamente, los gobiernos locales puedan ingresar a un proceso de modernización seria y decidida y hacerle frente a la descentralización fiscal. Pero también es un momento de tomar el pulso a los jefes de pliego y a su entorno: la administración de los recursos financieros no solamente pasa por la ejecución del gasto (buena o mala), sino por generar valor a la gestión financiera, que es el factor importante de un excelente gestión pública que le permite obtener dos objetivos gemelos: generar autosostenibilidad y la independización de los recursos del gobierno central.

Una de las formas para generar mayores recursos es cambiar el término de domicilio fiscal por zona de producción. De esta manera, los tributos van a ser cancelados en Loreto, y no en otro domicilio fiscal; es el caso de las compañías petroleras. Actualmente los tributos internos que recauda Sunat en Loreto llega al 0.41% de la recaudación nacional y en promedio de los últimos 5 años (2005-2009) fue de 147 millones de soles.

Otro factor generador de mayores rentas, es la ampliación de la oferta productiva, para ello se tiene que generar inversión para mejorar el clima de negocios (simplificación administrativa, fiscalización, etc). La apertura de nuevas unidades empresariales, sobre todo en el interior de la región, va permitir a los gobiernos locales incrementar sus ingresos propios, ampliando la oferta.

La descentralización y la modernización es un proceso continuo y continuado que requiere una fuerte dosis de aceptación en los líderes políticos, pues lo que se viene en el corto plazo, en términos de autonomía administrativa y financiera, es seria y si no se cuenta con una institución pública reestructurada y moderna y con un capital humano eficiente con resultados precisos y que genere valor financiero; la gestión municipal pasara inadvertida o simplemente serán inviables.

Hoy, todos quieren ser alcaldes o presidente del gobierno regional, sin saber (o sabiendo) que a partir de enero de 2011 van financiar crisis financiera institucional y una enorme carga burocrática; por supuesto que no cualquiera sabe enfrentar y manejar crisis; lo cierto es que a la gestión pública lo ven como un negocio; como una oportunidad no para mejorar las condiciones de vida de la población, sino para mejorar su propia vida e iluminar su estrella.

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